La particularité du droit disciplinaire réside dans le fait que, contrairement au droit pénal, la sanction prévue ne vise pas expressément telle ou telle faute commise. C’est à l’autorité investie du pouvoir de nomination – l’employeur public – qu’il revient de juger du niveau de la sanction en fonction de la faute commise et du niveau de responsabilité de l’agent. Mais cette procédure peut être soumise par l’agent sanctionné au contrôle du juge administratif. Ce contrôle s’est durci depuis une décision du Conseil d’Etat du 13 novembre 2013.

L’agent public peut ainsi déposer un « recours pour  excès de pouvoir », lequel consiste à demander au juge administratif l’annulation de la sanction. Cependant, le fait qu’un agent demande l’annulation de la sanction auprès du juge administratif n’a pas d’effet suspensif : la seule possibilité qu’a l’agent d’échapper à l’exécution immédiate de la décision est de déposer un recours auprès du juge des référés, dans le cadre du « référé  suspension ».

Pour être recevable, le recours contentieux doit être formé dans un délai de deux mois à partir de la notification de la décision par l’employeur public. La décision doit indiquer ce délai, sans quoi il ne sera pas opposable à l’agent, qui pourra introduire un recours à tout moment (1). L’agent public peut, en outre, déposer un recours devant le juge sans avoir saisi le conseil de discipline de recours et sans avoir déposé de recours gracieux auprès de l’autorité investie du pouvoir de nomination. En cas de recours préalable devant le conseil de discipline de recours, le délai du recours contentieux est suspendu jusqu’à notification (2) :

• soit de l’avis du conseil rejetant la requête ;
• soit de la décision définitive de l’autorité investie du pouvoir de nomination, lorsque l’avis rendu par le conseil oblige cette dernière à prendre une nouvelle décision.

Les moyens invoqués devant le juge peuvent porter :
• sur la forme : vice de procédure, incompétence de l’auteur de la décision… ;
• sur le fond : inexactitude des faits, erreur de qualification juridique, inadéquation de la sanction.

Le juge administratif, dans sa vérification de la légalité d’une sanction disciplinaire, se limitait traditionnellement à contrôler l’absence d’« erreur manifeste d’appréciation », c’est-à-dire à vérifier que la sanction ne soit pas manifeste- ment disproportionnée par rapport aux faits (3). Cependant, dans un arrêt du 13 novembre 2013 (4), le Conseil d’Etat a consacré le passage de ce contrôle restreint à un contrôle normal de la sanction. Par l’effet de ce durcissement du contrôle, le juge administratif peut ainsi désormais rechercher si la sanction disciplinaire est proportionnée à la gravité de la faute (lire  en fin d’article).

Par ailleurs, la sanction disciplinaire a pour seul objet de tirer, en vue du bon fonctionnement du service, les conséquences que le comportement de l’agent emporte sur sa situation vis-à-vis de l’administration. C’est pourquoi la victime d’un dommage causé par l’agent dans l’exercice de ses fonctions ne peut pas attaquer le refus opposé par l’autorité ayant pouvoir de nomination à sa demande d’aggravation d’une sanction qu’elle estime trop légère, parce qu’elle est dépourvue d’intérêt à le faire (5). Elle ne peut pas non plus obtenir une indemnité au motif que l’agent fautif n’a pas été sanctionné ou aurait été sanctionné trop légèrement (6).

En outre, un syndicat n’a pas qualité pour présenter devant un tribunal administratif, à titre principal et en son nom propre, une requête tendant à l’annulation d’un arrêté prononçant une sanction disciplinaire à l’égard d’un fonctionnaire (7).

Les conséquences de l’annulation d’une sanction

Les conséquences de l’annulation d’une sanction disciplinaire par le juge varient selon le motif d’annulation : • si la sanction est annulée parce que les faits reprochés à l’agent ne sont pas établis, l’autorité ayant pouvoir de nomination ne peut légalement rouvrir une procédure disciplinaire fondée sur les mêmes motifs ; cela reviendrait à méconnaître « l’autorité de la chose jugée » ;

• si la sanction a été annulée pour son caractère disproportionné, l’autorité ayant pouvoir de nomination peut prendre une nouvelle sanction plus adaptée à la gravité des faits. Si la première sanction avait été prise au terme d’une procédure régulière, l’autorité ayant le pouvoir de nomination n’a pas à lancer une nouvelle procédure : le conseil de discipline n’a pas à être consulté une seconde fois (8), l’agent n’a pas à
être à nouveau mis à même de consulter son dossier (9) ;

• si la sanction est annulée pour vice de procédure, l’autorité ayant pouvoir de nomination peut ouvrir une nouvelle procédure disciplinaire pour les mêmes faits et reprendre une sanction identique, en respectant les règles de procédure. La nouvelle sanction, prise après l’annulation de la première, ne peut pas avoir d’effet rétroactif : elle prendra effet à compter de sa notification à l’agent (10).

En outre, lorsqu’une décision de sanction a été annulée, l’autorité ayant pouvoir de nomination doit :

• réintégrer l’agent, s’il s’agissait d’une révocation ou d’une mise à la retraite ;
• reconstituer sa carrière, lorsque celle-ci a été affectée par ladite sanction. Elle peut également être tenue de réparer l’éventuel préjudice subi par l’agent, si ce dernier en fait la demande.

(1) Article 1er du décret n° 65-29 du 11 janvier 1965, relatif aux délais de recours contentieux en matière administrative.
(2) Voir, par exemple, pour la fonction publique territoriale, l’article 16 du décret n° 89-677 du 18 septembre 1989, relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux.
(3) Par exemple, CE, 9 juin 1978, requête n° 05911.
(4) CE, Assemblée, 13 novembre 2013, requête n° 347704.
(5) CE, 17 mai 2006, requête n° 268938. (6) CE, 2 juillet 2010, requête n° 322521.
(7) CE, 22 décembre 1976, requête n° 99427.
(8) CE, 18 février 1994, requête n° 128166.
(9) CE, 28 novembre 2003, requête n° 234898.
(10) CE, 16 juin 1995, requête n° 139177.

Durcissement du contrôle du juge sur la sanction disciplinaire

Dans une décision du 13 novembre 2013, l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat juge qu’il y a lieu d’exercer désormais un entier contrôle sur le caractère proportionné de la sanction disciplinaire infligée à un agent public par rapport aux faits fautifs qui l’ont justifiée (1). Jusqu’à présent, le juge administratif ne devait exercer qu’un contrôle restreint, notamment celui de l’erreur manifeste d’appréciation par l’auteur de la sanction. Désormais, il appartient au juge de l’excès de pouvoir, s’il est saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits qui sont reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

En l’espèce, une procédure disciplinaire ouverte à l’encontre de M. B…, ambassadeur, représentant permanent de la France auprès du Conseil de l’Europe, avait abouti à sa mise à la retraite d’office, à l’âge de soixante-deux ans, par décret du président de la République du 3 février 2011 et à sa radiation du corps des ministres plénipotentiaires par arrêté du ministre des Affaires étrangères et européennes du 8 mars 2011.

Pour le Conseil d’Etat, il ressort des pièces du dossier, et notamment des nombreux témoignages concordants recueillis dans le cadre de la procédure disciplinaire, que M. B… avait, dans ses relations professionnelles avec le personnel féminin de la représentation permanente, l’habitude d’émettre de manière fréquente, y compris en public, des remarques et allusions à connotation sexuelle ; qu’il adressait régulièrement à ce personnel des consignes, pour l’exercice des fonctions, empreintes de la même connotation qui, par leur caractère déplacé ou blessant, relevaient de l’abus d’autorité ; que, d’autre part, M. B… a fait preuve d’acharnement à l’encontre d’une subordonnée recrutée par contrat en tenant, de façon répétée, des propos humiliants à son sujet, en sa présence et devant des tiers, ainsi qu’en dégradant ses conditions de travail, agissements qui ont porté atteinte à la dignité de l’intéressée et altéré sa santé. Par suite, estime le juge, le requérant n’est pas fondé à soutenir que la sanction contestée aurait été prononcée sur le fondement de faits matériellement inexacts.

(1) Conseil d’Etat, Assemblée, 13 novembre 2013, M. B…, requête n° 347704.