Un parlementaire interrogeait récemment la ministre chargé de la Fonction publique sur la possibilité, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, de distribuer à leurs agents, notamment à l’occasion des fêtes de fin d’année, des chèques-cadeaux. Il lui demandait, plus précisément, si les dispositions légales et réglementaires en vigueur permettent aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics de décider de l’octroi de telles prestations. Dans l’affirmative, il lui demandait alors si ces prestations peuvent bénéficier à l’ensemble des agents de la collectivité, et dans quelles conditions ; notamment, si les agents susceptibles de bénéficier de ces prestations doivent, de la même façon que pour les « Ticket-Restaurant », participer à leur financement et si le montant des chèques-cadeaux peut être uniforme ou s’il doit nécessairement varier en fonction de la situation personnelle des agents. Il lui demandait enfin s’il existe un montant maximum par agent.

Dans sa réponse (1), la ministre rappelait que la définition de l’action sociale est inscrite à l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, selon lequel « l’action sociale,  collective ou individuelle, vise à améliorer  les conditions de vie des agents publics  et de leurs familles, notamment dans les  domaines de la restauration, du logement,  de l’enfance et des loisirs, ainsi qu’à les  aider à faire face à des situations difficiles ». L’attribution de chèques-cadeaux ou de bons d’achat au titre de l’action sociale n’apparaît donc pas, par nature, contraire à ces principes.

Aussi, l’assemblée délibérante de chaque collectivité qui, en application des dispositions de l’article 88-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, détermine le type des actions et le montant des dépenses que la collectivité entend engager pour la réalisation des prestations d’action sociale peut-elle décider d’attribuer le cas échéant des chèques-cadeaux à ses agents.

Si l’octroi de chèque-cadeaux est possible dans des conditions qui garantissent leur vocation sociale, un dispositif de remise systématique et d’un montant uniforme de chèques-cadeaux à tous les agents apparaît plus discutable au regard de la qualification de prestations d’action sociale.

Toutefois, précise la ministre, l’octroi de chèques cadeaux et de bons d’achat doit répondre à certaines conditions. En effet, dans son avis du 23 octobre 2003 relatif à la Fondation Jean-Moulin du ministère de l’Intérieur, le Conseil d’Etat précisait que la qualification d’action sociale ne peut être retenue que si les prestations « présentent des caractéristiques garantissant  leur vocation sociale et les distinguant des  prestations à caractère marchand ; ce qui  suppose notamment qu’elles ne se bornent  pas à offrir des services disponibles et aisément accessibles, en termes de localisation  et de prix, sur le marché et que leurs conditions d’octroi et de tarification les rendent  accessibles à l’ensemble des agents, en particulier ceux à revenu modeste ».

Dans le même avis, le Conseil d’Etat estimait que la gestion de l’arbre de Noël figurait parmi les éléments les plus traditionnels de l’action sociale de l’Etat. Bien que concernant la fonction publique de l’Etat, cet avis est tout à fait transposable à la fonction publique territoriale. L’attribution de chèques-cadeaux aux agents d’une collectivité à l’occasion de l’arbre de Noël ou de la rentrée scolaire s’inscrit dans le cadre juridique précité. Ces chèques-cadeaux ouvrent droit en principe à une gamme de produits destinés aux enfants ou, pour la rentrée scolaire, réservés à l’achat de fournitures scolaires. En application des dispositions de l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983 : « sous réserve des dispositions propres  à  chaque  prestation,  l’action  sociale  implique une participation du bénéficiaire à la dépense engagée. Cette participation tient compte, sauf exception, de  son revenu et, le cas échéant, de sa situation familiale ». Si l’octroi de chèques- cadeaux est possible dans des conditions qui garantissent leur vocation sociale, un dispositif de remise systématique et d’un montant uniforme de chèques-cadeaux à tous les agents apparaît plus discutable au regard de la qualification de prestations d’action sociale.

Toute prestation n’obéissant pas à une justification d’ordre social constitue un avantage en nature soumis à impôt et à cotisations

En effet, les juridictions administratives caractérisent l’action sociale en fonction de la prise en considération de la situation sociale, économique et familiale de chaque agent (2). Aussi, lorsque les chèques-cadeaux ne sont rattachés à aucun événement particulier et sont remis indistinctement à l’ensemble des agents d’une collectivité sans conditions tenant à la situation personnelle ou familiale des intéressés, ces prestations présentent, a fortiori si leur montant est élevé (3), un risque d’être requalifiées par le juge administratif en complément de rémunération au sens des dispositions de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984. Les compléments de rémunération sont soumis au principe de parité entre la fonction publique territoriale et la fonction publique de l’Etat, et la collectivité ne saurait les instaurer en l’absence de tout cadre législatif ou réglementaire.

(1) Réponse à la question écrite de Philippe Meunier, n° 21032, par la ministre chargée de la Fonction publique, publiée au Journal officiel de l’Assemblée nationale du 12 novembre 2013, p. 11860.
(2) Cour administrative d’appel de Douai, 27 mars 2012, requête n° 10DA01514.
(3) Cour administrative d’appel de Douai, 12 juillet 2010, requête n° 10DA00611.